16.12.2016

Perustelut

Asian aikaisemmat vaiheet

Oikeudenkäyntiavustajalautakunnan päätös 12.6.2014

1. Oikeustieteen kandidaatti A on 30.9.2013 oikeudenkäyntiavustajalautakunnalle toimittamassaan hakemuksessa pyytänyt, että hänelle myönnetään luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetussa laissa tarkoitettu lupa toimia oikeudenkäyntiasiamiehenä ja -avustajana.

2. Oikeudenkäyntiavustajalautakunta on hankkinut Ahvenanmaan käräjäoikeuden, Turun hovioikeuden ja konkurssiasiamiehen toimiston lausumat A:n tavasta hoitaa oikeudenkäyntiavustajan tehtäviä. A on antanut näiden lausumien johdosta kirjallisen lausumansa ja esittänyt selvitystä aikaisemmasta tehtävien hoidostaan oikeudenkäyntiavustajana.

3. Oikeudenkäyntiavustajalautakunta on ratkaisussaan todennut, että sille lausumansa antaneet viranomaistahot ovat yhteneväisesti arvioineet A:n hoitaneen avustajan tehtäväänsä huolimattomasti ja ilman riittävää perehtymistä asioiden hoitoon vaarantaen menettelyllään päämiestensä oikeusturvaa. A:n esittämään selvitykseen liittyen lautakunta on todennut, ettei ollut epäiltävissä, etteikö A ollut voinut hoitaa yksittäisiä asioita asianmukaisesti. Arvioidessaan kokonaisuutena edellä kerrottuja viranomaisten lausumia A:n osaamisesta ja tavasta hoitaa oikeudenkäyntiavustajan tehtäviä oikeudenkäyntiavustajalautakunta on katsonut niistä ilmenevän niin vakavia ja toistuvia puutteita sekä päämiesten oikeusturvaa vaarantavia seikkoja, että A on katsottava ilmeisen sopimattomaksi oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan tehtävään. Sen vuoksi oikeudenkäyntiavustajalautakunta on hylännyt A:n hakemuksen.

Helsingin hovioikeuden päätös 13.11.2014

4. A on hakenut muutosta oikeudenkäyntiavustajalautakunnan päätökseen valittamalla Helsingin hovioikeuteen. Valtioneuvoston oikeuskansleri on antanut asiassa pyydetyn lausunnon, ja A lisälausumansa.

5. Hovioikeus on todennut asiassa olevan kysymys siitä, annetaanko luvan hakijan tavalle hoitaa aiempia avustajantehtäviään merkitystä ilmeisen sopimattomuuden arvioinnissa, ja toiseksi siitä, onko hakijan ilmeisestä sopimattomuudesta esitetty riittävä näyttö. Tarkasteltuaan asiassa sovellettavia luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetun lain säännöksiä ja lakia koskevia esitöitä hovioikeus on kokonaisarviointinaan päätynyt katsomaan, ettei luvan myöntämiselle asetetulla sopivuus-edellytyksellä ole tarkoitettu hakijan pätevyyttä tehtävään ja että ammattitaidottomuuteen voidaan puuttua kurinpitotoimin ja luvan peruuttamisella. Hovioikeus on johtopäätöksenään lausunut, ettei lain 2 §:n 3 kohdassa mainittua sopimattomuutta oikeudenkäyntiavustajan tehtäviin voida tulkita siten, että se tarkoittaisi oikeudenkäyntiavustajan työssään osoittamia puutteita, eikä siten tällä perusteella voida evätä lupaa toimia oikeudenkäyntiavustajana. Hovioikeus on kumonnut oikeudenkäyntiavustajalautakunnan päätöksen ja myöntänyt A:lle luvan toimia oikeudenkäyntiasiamiehenä ja -avustajana.

Kysymyksenasettelu Korkeimmassa oikeudessa

6. Oikeuskanslerille on myönnetty asiassa valituslupa ja tämä on valituksessaan hakenut muutosta hovioikeuden päätökseen. Korkeimmassa oikeudessa on kuitenkin ensiksi ratkaistavana kysymys siitä, onko oikeuskanslerilla oikeus hakea muutosta hovioikeuden päätökseen, jolla luvan hakijalle on myönnetty lupa toimia oikeudenkäyntiasiamiehenä ja -avustajana. Jos ratkaisu tähän kysymykseen on myönteinen, arvioitavaksi tulee, täyttääkö A luvan myöntämiselle säädetyt edellytykset tehtävään soveltuvuuden osalta vai tulisiko häneltä evätä lupa sillä perusteella, että hän on ilmeisen sopimaton tehtävään.

Lupa oikeudenkäyntiasiamiehenä ja - avustajana toimimiseen

7. Luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetun lain (lupalakimieslaki) 2 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitettu lupa oikeudenkäyntiasiamiehenä ja -avustajana toimimiseen voidaan myöntää toistaiseksi henkilölle 1) joka on suorittanut Suomessa oikeustieteen muun ylemmän korkeakoulututkinnon kuin kansainvälisen ja vertailevan oikeustieteen maisterin tutkinnon taikka ulkomailla vastaavan oikeustieteen tutkinnon, joka on tunnustettu Suomessa sen mukaan kuin erikseen säädetään; 2) joka on saavuttanut riittävän perehtyneisyyden oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan tehtävään; 3) joka on rehellinen ja joka ei ole ilmeisen sopimaton oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan tehtävään; sekä 4) joka ei ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu.

8. Lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä on todettu lain 2 §:n 1 momentin 3 kohdassa ilmaistusta sopimattomuudesta, että henkilön sopimattomuuden oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan tehtävään täytyisi olla ilmeistä, jotta lupa voitaisiin tällä perusteella evätä. Kyseessä saattaisi olla esimerkiksi päihde- tai mielenterveysongelma, joka estäisi tehtävän asianmukaisen hoidon (HE 318/2010 vp s. 28). Esityksessä on lisäksi todettu, että hakijan täyttäessä luvan myöntämisen edellytykset, lupa olisi myönnettävä, eikä lupahakemuksen hylkääminen voisi perustua tarkoituksenmukaisuusnäkökohtiin (HE s. 2). Lakivaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (LaVM 40/2010 vp s. 3) lausunut, että valiokunta pitää oikeudenkäyntiasiamieheltä vaadittavia kelpoisuusehtoja asianmukaisina ja perusteltuina ja että esityksen tarkoituksena on nimenomaan nostaa oikeudenkäyntiasiamiesten työn laatutasoa ja siten parantaa asianosaisten oikeusturvaa ja asianmukaisen oikeudenhoidon edellytyksiä.

9. Hallituksen esityksen mukaan lupajärjestelmässä on kysymys muille oikeudenkäyntiasiamiehille kuin asianajajille ja julkisille oikeusavustajille luodusta kokonaan uudesta järjestelmästä, jossa asiamiehet ovat velvollisia noudattamaan asiallisesti samansisältöisiä ammattieettisiä sääntöjä kuin asianajajat ja julkiset oikeusavustajat; asiamiehet ovat kattavan valvonnan piirissä; asiamiehet ovat lähtökohtaisesti samojen kurinpidollisten seuraamusten piirissä kuin asianajajat ja julkiset oikeusavustajat, kuitenkin niin, että henkilön toiminta asiamiehenä tulee tarvittaessa voida yleisesti päättää. Lupajärjestelmässä voidaan ennen luvan myöntämistä kontrolloida kelpoisuusehtojen täyttyminen. Toisaalta myönnetty lupa voidaan tarvittaessa peruuttaa (HE 318/2010 vp s. 1 ja 17).

Muutoksenhausta luvan myöntämistä ja peruuttamista koskevissa asioissa

10. Lupalakimieslain 25 §:n 1 momentin mukaan sillä, jonka hakemus tässä laissa tarkoitetun luvan saamiseksi on hylätty tai jonka lupa 20 §:n 1 momentissa mainitusta syystä on peruutettu, on oikeus valittaa oikeudenkäyntiavustajalautakunnan päätöksestä Helsingin hovioikeuteen. Lisäksi oikeuskanslerilla on oikeus valittaa 20 §:ssä tarkoitetusta oikeudenkäyntiavustajalautakunnan luvan peruuttamista koskevasta päätöksestä Helsingin hovioikeuteen. Lain 20 §:ssä säädetään oikeudenkäyntiavustajalautakunnan päätöksellä tapahtuvasta luvan peruuttamisesta muun kuin kurinpidollisen seuraamuksen perusteella.

11. Hallituksen esityksessä (HE 318/2010 vp s. 42) on todettu, että luvan myöntämisessä ja peruuttamisessa on kysymys henkilön oikeudesta harjoittaa elinkeinoaan. Tällainen päätös koskee siten henkilön oikeuksia ja velvollisuuksia, ja päätöksestä täytyy olla muutoksenhakumahdollisuus tuomioistuimeen. Sillä, jonka hakemus laissa tarkoitetun luvan saamiseksi on hylätty tai jonka lupa on 20 §:n 1 momentissa mainitusta syystä peruutettu, olisi oikeus hakea muutosta valittamalla oikeudenkäyntiavustajalautakunnan päätöksestä Helsingin hovioikeuteen. Tämän lisäksi julkisen edun valvomiseksi myös oikeuskanslerilla olisi oikeus valittaa 20 §:ssä tarkoitetuista oikeudenkäyntiavustajalautakunnan luvan peruuttamista koskevasta, myönteisestä tai kielteisestä, päätöksestä Helsingin hovioikeuteen. Helsingin hovioikeuden ratkaisusta voitaisiin valittaa edelleen korkeimpaan oikeuteen, jos se myöntää valitusluvan (oikeudenkäymiskaaren 30 luvun 2 §).

Muutoksenhausta valvonta-asiassa

12. Lupalakimieslain 25 §:n 2 momentin mukaan luvan saaneella oikeudenkäyntiavustajalla, jota valvonta-asia koskee, ja oikeuskanslerilla on oikeus valittaa 14 §:ssä tarkoitetussa valvonta-asiassa annetusta valvontalautakunnan ja oikeudenkäyntiavustajalautakunnan päätöksestä Helsingin hovioikeuteen. Lain 14 §:n mukaan valvonta-asia tulee vireille, kun luvan saaneeseen oikeudenkäyntiavustajaan kohdistuva kirjallinen kantelu, oikeuskanslerin lain 10 §:n nojalla tekemä ilmoitus tai tuomioistuimen oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 10 a §:n nojalla tekemä ilmoitus saapuu valvontalautakunnalle.

13. Kuten edeltä ilmenee, myös oikeuskanslerilla on oikeus valittaa valvonta-asiassa annetusta asianomaisen lautakunnan päätöksestä hovioikeuteen, sekä edelleen hovioikeuden ratkaisusta valituslupaa pyytäen Korkeimpaan oikeuteen. Valitusoikeutta on lain esitöissä perusteltu julkisen edun valvonnan tarpeella näissä asioissa (HE 318/2010 vp s. 42).

Oikeuskanslerin tehtävistä ja toimivallasta

14. Valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan oikeuskansleri valvoo asianajajien ja luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien toimintaa niin kuin asianajajista annetussa laissa ja luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetussa laissa säädetään. Lupalakimieslain 9 §:n mukaan luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja on lain 8 §:ssä tarkoitetuissa tehtävissään oikeuskanslerin, asianajajista annetun lain 6 a §:n 1 momentissa tarkoitetun valvontalautakunnan ja oikeudenkäyntiavustajalautakunnan valvonnan alainen sen mukaan kuin tässä laissa säädetään. Lupalakimieslain 10 §:n mukaan oikeuskanslerilla on oikeus panna vireille 14 §:ssä tarkoitettu valvonta-asia, jos hän katsoo, että luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja laiminlyö velvollisuutensa.

15. Edellä todetun lisäksi oikeuskanslerilla on yleisenä laillisuusvalvojana laaja toimintavalta. Valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 6 §:n 3 momentin mukaan oikeuskanslerin on ryhdyttävä toimenpiteisiin oikaisun saamiseksi lainvastaiseen tai virheelliseen päätökseen tai menettelyyn, jos yleinen etu vaatii.

Korkeimman oikeuden arviointi oikeuskanslerin oikeudesta hakea muutosta

16. Lupalakimieslaissa on nimenomaisesti säädetty niistä asioista, joissa oikeuskanslerilla on toimivalta luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien toimintaan liittyen. Tällaisia asioita ovat valvonta-asiat ja luvan peruuttamisasiat. Valvontatehtävän mahdollistamiseksi oikeuskanslerille on säädetty myös muutoksenhakuoikeus tällaisissa asioissa annettuihin päätöksiin. Lähtökohtaisesti näissä asioissa on yleensä kysymys siitä, että luvan saaneen avustajan toimintaa arvioidaan luvan myöntämisen jälkeen esiin tulleiden seikkojen perusteella luvan saaneelle oikeudenkäyntiavustajalle säädettyjen velvoitteiden täyttämisen kannalta. Sen sijaan lupaharkintavaiheessa muutoksenhakuoikeus oikeudenkäyntiavustajalautakunnan ja edelleen hovioikeuden päätökseen on laissa säädetty vain luvan hakijalle siten, että hänellä on oikeus hakea muutosta hänelle kielteiseen päätökseen. Lupalakimieslaissa ei siis ole säädetty muutoksenhakuoikeudesta päätökseen, jolla lupa toimia oikeudenkäyntiavustajana on myönnetty. A:ta koskevassa asiassa on kysymys tällaisesta asiasta.

17. Lupalakimieslain muutoksenhakujärjestelmä muodostaa siten oman kokonaisuutensa, jossa oikeus hakea muutosta on nimenomaisesti järjestetty eri tavoin eri tilanteita silmällä pitäen. Lupalakimieslain 25 §:n säännös siitä, kenellä on missäkin tilanteessa muutoksenhakuoikeus, on sanamuodoltaan yksiselitteinen. Sanamuodon mukaista tulkintaa puoltaa myös lain esitöissä esitetty. Oikeuskanslerille ei ole säädetty muutoksenhakuoikeutta lupaharkintavaiheessa, vaan oikeuskanslerin valvontatehtävä on lupalakimieslaissa järjestetty jälkikäteiseksi kontrolliksi sen varmistamiseksi, että luvan piirissä tapahtuva avustajantoiminta on lainmukaista.

18. Lupalakimieslain tavoitteena on ollut asianosaisten oikeusturvan ja asianmukaisen oikeudenhoidon edellytysten parantaminen oikeudenkäyntiavustajien työn laatutasoa nostamalla (HE 318/2010 vp s. 1 ja 15 - 16). Näiden näkökohtien pohjalta laissa säädetty muutoksenhakujärjestelmä voitaisiin arvioida puutteelliseksi siinä mielessä, että luvan myöntämiseen johtanutta harkintaa ei ole mahdollista saattaa säännönmukaisen muutoksenhaun kautta tuomioistuinkontrollin piiriin, mutta sen sijaan lupa voidaan peruuttaa lyhyehkössäkin ajassa luvan saaneen toiminnassa todettujen laiminlyöntien tai muun yksityisen oikeusturvaa vaarantavan toimintatavan vuoksi. Tämä seikka ei kuitenkaan ole riittävä peruste laajentaa tulkinnalla oikeuskanslerin muutoksenhakuoikeutta laissa säädetystä.

19. Kun muutoksenhakuoikeudesta on lupalakimieslaissa nimenomaisesti säädetty, oikeuskanslerin oikeutta hakea muutosta yleiseen laillisuusvalvontaan kuuluvan toimivallan perusteella on näissä asioissa perusteltua tulkita suppeasti. Laissa nimenomaisesti omaksuttu muutoksenhakuoikeuden järjestely sivuuttaen oikeuskanslerille myönnetty oikeus hakea muutosta, joka tähtäisi hakijalle jo myönnetyn luvan uudelleen harkitsemiseen ja mahdolliseen kumoamiseen, ei olisi hakijan oikeusaseman kannalta asianmukaista. Myöskään se, että oikeuskanslerilla on toimivalta yleisen laillisuusvalvonnan puitteissa puuttua hovioikeuden menettelyn tai laintulkinnan virheellisyyteen ja se, että oikeuskanslerilla on asemansa ja julkisen intressin vuoksi vakiintuneesti katsottu olevan tietyissä tilanteissa oikeus ylimääräisen muutoksenhakuun, eivät voi olla perusteena hyväksyä oikeuskanslerille muutoksenhakuoikeus laajemmin kuin lupalakimieslaissa on säädetty.

Johtopäätös

20. Edellä mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, ettei oikeuskanslerilla ole oikeutta hakea muutosta hovioikeuden päätökseen, jolla A:lle on myönnetty lupa toimia oikeudenkäyntiavustajana.

Päätöslauselma

Oikeuskanslerin valitus jätetään tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Gustav Bygglin, Juha Häyhä, Hannu Rajalahti, Soile Poutiainen ja Jukka Sippo. Esittelijä Teemu Vanhanen.